Vorlage - 0104/20/2020 - Schriftlicher Abwägungsprozess zur Festsetzung der Kreisumlage 2017

Sachdarstellung, Begründung:

Abwägungsentscheidung zur Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017

I.Rechtliche Grundlagen

Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 87 Verf LSA garantieren das Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Dabei haben die Gemeinden gemäß § 2 Abs. 2 KVG LSA eine grundsätzliche Allzuständigkeit zur Regelung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Da nicht alle Aufgaben von einer einzelnen Gemeinde sinnvoll erfüllt werden können und die Unterschiedlichkeit der Gemeinden eines gewissen Ausgleiches und der Ergänzung bedarf, tragen die Landkreise als Gemeindeverbände gemäß § 3 Abs. 2 KVG LSA die Aufgaben von überörtlicher Bedeutung.

Zur Finanzierung seiner Aufgaben steht dem Landkreis neben den Landeszuweisungen im Wesentlichen nur die gemäß § 99 Abs. 3 S. 1 KVG LSA i. V. m. § 19 FAG von den Gemeinden an den Kreis zu zahlende Kreisumlage zur Verfügung.

Nach § 99 Abs. 3 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlung nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Damit ist der Landkreis nicht frei in der Entscheidung über die Erhebung einer Kreisumlage. Zum einen ist er beschränkt auf seinen erforderlichen Bedarf. Zum anderen ist die Kreisumlageerhebung beschränkt durch die Erreichung des Haushaltsausgleichs.

Der Landkreis Börde hat daher zur Deckung seines Finanzbedarfes eine einheitliche Kreisumlage in Form eines einheitlichen Hebesatzes von allen kreisangehörigen Gemeinden zu erheben. Eine innerhalb des Landkreises differenzierte Festsetzung des Hebesatzes zur Berücksichtigung der unterschiedlichen finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden ist im Gesetz nicht vorgesehen.

Das Bundesverwaltungsgericht entschied mit Urteil vom 31.01.2013 (Az. 8 C 1.12), dass eine Kreisumlage, die ein Landkreis von seinen kreisangehörigen Gemeinden erhebt, nicht dazu führen darf, dass den Gemeinden keine finanzielle Mindestausstattung zur Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben sowie von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben mehr bleibt. Allerdings sieht das Bundesverwaltungsgericht die Grenze des verfassungsrechtlich äußerst hinnehmbaren erst dann überschritten, wenn die Gemeinde nicht nur vorübergehend in einem Haushaltsjahr, sondern strukturell unterfinanziert ist.

In Fortführung dieser Rechtsprechung entschied das Verwaltungsgericht Magdeburg in seiner Entscheidung vom 21.09.2018 (Az. 9 A 117/17 MD), dass zur Sicherstellung der finanziellen Mindestausstattung der kreisangehörigen Gemeinden ein zweistufiges Festsetzungsverfahren durchzuführen sei. Auf der ersten Stufe sind der Finanzbedarf des Landkreises und seiner kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln (Ermittlungspflicht). Auf der zweiten Stufe sind die Finanzbedarfe im Rahmen einer erkennbaren Abwägungsentscheidung miteinander in Einklang zu bringen (Abwägungspflicht). Dabei müssten die schriftlichen Darlegungen der Abwägungsentscheidung Bestandteil der Beschlussvorlage für den Kreistag werden und folglich Bestandteil seiner Erwägungen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner richtungsweisenden Entscheidung vom 29.05.2019 - 10 C 6.18 - festgestellt, dass das Urteil des BVerwG vom 30.01.2013 - 8 C 1.12 - verbreitet missverstanden wurde. Bei Art. 28 Abs. 2 GG handelt es sich um eine Kompetenzverteilungsnorm, aus der sich keine Verfahrenspflichten herleiten lassen. Es obliegt vorrangig dem Landesgesetzgeber festzulegen, ob den Landkreis bei Festlegung des Kreisumlagehebesatzes Verfahrenspflichten treffen und ob solche Verfahrenspflichten mit Verfahrensrechten der betroffenen Gemeinden korrespondieren. Soweit derartige Regelungen - wie im Land Sachsen-Anhalt - fehlen, sind die Kreise in der Pflicht, ihr Rechtsetzungsverfahren derart auszugestalten, dass die genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt werden. Wegen des Grundsatzes des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften hat der Landkreis nicht nur seinen eigenen, sondern auch den finanziellen Bedarf der Mitgliedsgemeinden in den Blick zu nehmen, und seine Entscheidung in geeigneter Form offenzulegen, um den Gemeinden und ggf. den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Eines förmlichen Anhörungsverfahrens bedarf es indes nicht.

Der Landkreis verfügt nicht über eine nennenswerte Kompetenz zur Erschließung zusätzlicher Steuerquellen, um eine vorhandene Finanznot zu lindern. Der Gesetzgeber beteiligt deshalb die Landkreise über die Kreisumlage an den von den Städten und Gemeinden in bestimmten Grenzen gestaltbaren eigenen Steuereinnahmen. Bei einer Abwägung im Sinne der Rechtsprechung ist deshalb auch zu prüfen, ob eine durch die Kreisumlage belastete Gemeinde ihre eigenen Einnahmemöglichkeiten (zum Beispiel Steuereinnahmen) voll ausschöpft, um daraus die verfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantie zu verwirklichen.

II.Ausgangslage

1. Finanzgrundlagen des Landkreises

Der Hebesatz der Kreisumlage für das Haushaltsjahres 2016 lag bei 40,5 %, in absoluten Zahlen bei 58.723.996 €. Bei der Ermittlung der Finanzgrundlagen wurde zunächst der voraussichtliche Finanzbedarf des Landkreises ermittelt. Diese Bedarfsermittlung war wesentlich von dem Gedanken getragen, den Kreisumlagesatz nicht erhöhen zu müssen. Mit der Kreisumlage wird der laufende Finanzbedarf des Landkreises finanziert, es werden keine Fehlbeträge aus Vorjahren und keine Investitionen durch die Kommune mitfinanziert. Der Planungsprozess wurde dabei mehrstufig mit entsprechenden Rückkoppelungen gestaltet. Mit der Verfügung vom 23.06.2016 zur Haushaltsplanung 2017 wurden sämtliche Organisationseinheiten aufgefordert, strenge Maßstäbe anzusetzen, um die dauerhafte Leistungsfähigkeit des Landkreises zu sichern. Im Rahmen der freiwilligen Konsolidierung waren alle Fachdienste und Bereiche aufgefordert, alle Ertragsmöglichkeiten zu erschließen und die Aufwendungen möglichst effektiv einzusetzen. Mit der Verfügung wurde den Organisationseinheiten ein Budget auf der Grundlage der Nachtragshaushaltsplanung für das Haushaltsjahr 2016 vorgegeben.

Als Grundlage für die Planung für das Haushaltsjahr 2017 wurde die absolute Höhe der Kreisumlage 2016 als Ertrag einbezogen. In den mit der Verfügung übergebenen Budgetvorgaben war ein Defizit von 4,1 Mio. € ausgewiesen. Mit den von den Organisationseinheiten eingereichten Planungsunterlagen ergab sich für den ersten Planentwurf ein Defizit von ca. 5,3 Mio. €. Planentwurf und Stellenplan wurden durch den Landrat und der Fachdienstleiterin Finanzen mit den Fachbereichsleitern und der Fachbereichskoordinatorin beraten. Sämtliche Überschreitungen der Budgetvorgaben wurden begründet und mussten daher für die Planung berücksichtigt werden. Nach Vorlage der vorläufigen Steuerkraftmesszahlen vom Statistischen Landesamt am 18.07.2016 und unter Berücksichtigung der Schlüsselzuweisungen aus 2016 wurde zwischen den Varianten 1 mit gleichbleibenden Hebesätzen wie 2016 und der Variante 2 mit Hebesätzen in Höhe von 40,1 % abgewogen. Für den 1. Planentwurf wurde die Variante 2 vorgeschlagen. Damit konnten trotz höherer Erträge für den Landkreis auch eine Entlastung bei vielen Gemeinden erreicht werden.

Vor Beschlussfassung durch den Kreistag wurde der Planentwurf und die möglichen Hebesätze der Kreisumlage in den Ausschüssen beraten. Dabei wurden auch die finanziellen Auswirkungen auf die Gemeinden mit diskutiert und bei der Beschlussfassung berücksichtigt.

2. Finanzgrundlagen Gemeinden

Aus dem Haushaltskennzahlensystem HKS wurden zur Feststellung der Haushaltssituation der Gemeinden haushalterische Grunddaten wie Erträge, Aufwendungen, voraussichtlicher Finanzmittelbestand und die Steuerhebesätze erhoben. (Anlage 3)

III.Abwägungsprozess

1.Allgemeine Haushaltslage der Gemeinden

Die Betrachtung der Haushaltslage der Gemeinden ergab, dass 16 Kommunen einen Ausgleich ihrer Haushalte erreichen können, davon 12 sogar mit einem Überschuss.

Bei 18 Kommunen ist für das Haushaltsjahr 2017 kein Ausgleich möglich, davon können allerdings 12 mittelfristig einen Ausgleich in der Ergebnisplanung erreichen. Besonders zu berücksichtigen sind hierbei 7 Gemeinden, die ein Haushaltskonsolidierungskonzept erstellt haben, hiermit gelingt 3 Gemeinden ein Haushaltsausgleich, den restlichen Gemeinden nur ein struktureller.

Nach der Konzeption des FAG hat der Landkreis den Fehlbedarf, der über die Zuweisungen vom Land hinaus besteht, über die Erhebung einer Kreisumlage zu decken. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Landkreis im Gegensatz zu den Kommunen über kein wesentliches eigenes Einnahmepotenzial verfügt. Die Gemeinden hingegen haben die sog. "Steuerfindungskompetenz" und sind verpflichtet, eventuellen Finanzbedarf durch die Erhebung bzw. Erhöhung von Steuern zu finanzieren. Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass bei fast allen Gemeinden deutliches Einnahmeerhöhungspotenzial besteht. Die Hebesätze für die Grundsteuer A liegen bis auf zwei Ausnahmen und für die Grundsteuer bis auf 8 Ausnahmen unter 400 %. Bei der Gewerbesteuer ist die Situation ähnlich. Hier liegen nur 3 Kommunen über 400 %, der weit überwiegende Teil jedoch darunter.

2.Bewertung der Finanzsituation der Gemeinden

Bei der Abwägungsentscheidung hat der Landkreis den durchschnittlichen Finanzbedarf zur Erfüllung seiner Aufgaben zu betrachten. Hat sich eine Kommune in finanzstarken Zeiten ein überdurchschnittlich hohes Ausgabeverhalten geleistet und dadurch einen überdurchschnittlich hohen Bedarf an Finanzmitteln, kann dies im Rahmen der Erhebung der Kreisumlage nicht zu Lasten der anderen Gemeinden gehen. Der Landkreis ist verpflichtet, bei der Erhebung der Kreisumlage alle Gemeinden gleich zu behandeln.

Bei den finanzschwächsten Gemeinden stellt sich die Situation wie folgt dar:

Die Gemeinde Barleben befindet sich in Haushaltskonsolidierung, ein Haushaltsausgleich kann schlüssig nicht dargelegt werden. Durch die Erhöhung der Steuern könnten die Einnahmen erhöht werden. Auch sollten die freiwilligen Aufgaben der Gemeinde einer Aufgabenkritik unterzogen werden, um hier Einsparmöglichkeiten zu schaffen.

Die Gemeinde Sülzetal befindet sich seit 2005 in Konsolidierung. Ein positiver Trend ist erkennbar. Die Steuerhebesätze befinden sich in einem moderaten Bereich und bieten Potenzial für steigende Einnahmen. Gleiches gilt für die Gemeinde Erxleben und die Stadt Wolmirstedt. Diese drei Kommunen werden durch die Senkung des Hebesatzes u.a. auch entlastet.

IV.Anhörung zur Höhe der Kreisumlage

Die Haushaltsplanung für das Jahr 2017 begann im Juni 2016 mit der Übergabe der Orientierungsdaten an die Fachdienste und endete mit der Beschlussfassung durch den Kreistag im November 2016. Zu diesem Zeitpunkt lag noch kein Urteil über eine Beteiligung der Kommunen bei der Ermittlung der Höhe der Kreisumlage vor. Aus diesem Grund konnte zu diesem Zeitpunkt nur die gesetzliche Regelung bzw. deren Auslegung umgesetzt werden. Eine gesetzliche Regelung ist im FAG nicht enthalten, so dass man sich lediglich auf die Gesetzesbegründung zum FAG beziehen konnte. Danach erfordert lediglich die Absicht der Erhöhung der Hebesätze eine Ankündigung. Durch diese Maßnahme soll das Informationsbedürfnis der Kommunen und die Möglichkeit zur Reaktion auf die Erhöhung gewahrt bleiben. Mit der Erstellung des 1. Planentwurfes war durch den Landkreis eine Senkung des Hebesatzes von 40,5 % auf 40,1 % vorgesehen. Eine Information der Kommunen über die beabsichtigte Höhe der Hebesätze wäre somit nicht erforderlich, erfolgte durch den Landkreis mit Schreiben vom 24.10.2016 trotzdem.

Weiterhin wurde der Planentwurf dem Kreisverband Börde des Städte- und Gemeindebundes Sachsen-Anhalt vorgelegt, der mit Schreiben vom 15.11.2016 hierzu Stellung genommen hat.

V.Ergebnis

Im Ergebnis berücksichtigt eine Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes von 40,1 % die Finanzinteressen sowohl des Landkreises als auch der kreisangehörigen Gemeinden im angemessenen Umfang.

Der Umlagesatz von 40.1 % ist in Bezug auf die Kreisumlagehebesätze 2017 der anderen Landkreise der zweitniedrigste in Sachsen-Anhalt.

Es ist nicht in Abrede zu stellen, dass durch die Kreisumlageerhebung der kommunale Gestaltungsspielraum in finanzieller Hinsicht in einigen Gemeinden eingeschränkt ist. Dabei ist jedoch die Grenze der strukturellen Unterfinanzierung nicht überschritten. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dann nicht von allen Gemeinden die vorhandenen Einnahmemöglichkeiten voll ausgeschöpft sind. Die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuern weisen bei den meisten Gemeinden noch deutliche Einnahmepotentiale aus.